สุดยอดงานวิจัย..ล้วงตับท้องถิ่น… “อย่างนี้ก็มีด้วย”

สุดยอดงานวิจัย..ล้วงตับท้องถิ่น…

“อย่างนี้ก็มีด้วย”

             มีงานวิจัยเรื่องหนึ่งน่าสนใจมากครับทำวิจัยมาตั้งแต่ 2553/2554และมาชนะเลิศได้รับรางวัลเมื่อปี2557 คือ.งานวิจัย เรื่อง “การวิเคราะห์ผลการดำเนินงานด้านการเงินการคลังของเทศบาล” โดย “ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ” และคณะทำวิจัย  ได้รับรางวัลผลงานวิจัยประจำปี 2557 จากสำนักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ(วช.) รางวัลระดับดี และสำนักข่าวอิศรา เขาไปสัมภาษณ์พิเศษ “ดร.วีระศักดิ์” ถึงคณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ เกี่ยวกับเนื้อหาสาระและประเด็นสำคัญที่น่าสนใจและน่าสนใจจริงๆครับ ลองติดตามกัน

               อาจารย์วีระศักดิ์เล่าว่า ตอนทำวิจัย ผมไม่ได้คิดเรื่องรางวัลเลย แต่คิดอยู่ 2 เรื่องที่เป็นปัญหาหลักในทางการคลังท้องถิ่นคือ

             1.การกระจายอำนาจการคลังเกิดขึ้นมากว่า 10 ปี ให้อำนาจการเก็บภาษีและการก่อหนี้ เหมือนส่วนกลางหรือไม่ กู้เงินมากน้อยเท่าไหร่

                  พอไปค้นดูพบว่า ไม่มีข้อมูล ไม่มีตัวเลขที่เป็นระบบ เมื่อไม่มีข้อมูลก็เกิดคำถามในเชิงนโยบายว่า ท้องถิ่นกู้เกินตัวหรือไม่ มีความเสี่ยงหรือเปล่า หรือกู้แล้วคืนไม่ได้ มีผลอย่างไรตามมา  พูดแบบสุดขั้วก็คือ ต้องนำทรัพย์สินไปขายเพื่อนำเงินไปใช้หนี้หรือเปล่า แต่ก่อนจะไปถึงตรงนั้น ในทางบริหารต้องรู้ว่าวันนี้ก่อหนี้มากน้อยแค่ไหน ต้องมีระบบรายงานข้อมูล หรือเรียกว่า ระบบประเมินความเสี่ยง

นี่คือสิ่งที่ประเทศไทยไม่มี กระจายอำนาจมา 10 กว่าปี ไม่มีใครพูดถึง จึงตั้งโจทย์ขึ้นมาเพื่อวิจัย แล้วทำเกณฑ์ชี้วัดออกมา

2. เกิดข้อสงสัยว่า เวลากระจายอำนาจทางการคลัง รัฐบาลให้อำนาจ ให้เงินลงไปในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แน่นอนว่า ส่วนหนึ่งเม็ดเงินหมดไปกับการจัดบริการด้านการศึกษา สาธารณสุข ฯลฯ แต่ถามว่า เงินหายไปตรงอื่นบ้างไหม ยังไม่นับเรื่องความไม่โปร่งใส                                   

                  สิ่งหนึ่งที่พบในพื้นที่คือ เงินท้องถิ่น นอกจากเอาไปจัดบริการแล้ว ยังมีส่วนราชการไปใช้เงินท้องถิ่นด้วย

หลักกระจายอำนาจคือจากข้างบนลงข้างล่าง คือ  ข้างบนก็วิ่งลงไป แต่ตรงกลางคือ ส่วนราชการ ส่วนภูมิภาคที่อยู่ในพื้นที่ไปขอมาใช้ด้วย เหมือนเงินลงไป แต่ถูกดึงกลับมาจำนวนหนึ่ง พอไปคุยกับท้องถิ่นเขาก็เล่าให้ฟัง แต่เราก็อยากพิสูจน์ว่า ปัญหาดังกล่าวมีจริงหรือไม่ ถ้ามี เยอะขนาดไหน นี่คือ 2 โจทย์หลัก

ประเด็นแรกเรื่องการก่อหนี้ หลังจากลงพื้นที่เฉพาะเทศบาลในปี 2552 กว่า900 แห่ง ทั่วประเทศพบว่า มีท้องถิ่นที่กู้เงินแล้วก่อหนี้ประมาณ 36 % หรือกว่า 300 แห่ง เมื่อเจาะลงไปในรายละเอียดว่ากู้มากขนาดไหนพบว่า เทศบาลนครเฉลี่ยมีหนี้รวม ณ ปี 2552 ประมาณ 88 ล้านบาท เทศบาลเมืองประมาณ 30 ล้านบาท เทศบาลตำบลประมาณ 9 ล้านบาท

ประเด็นที่น่าสนใจคือ ตัวเลข ณ วันนั้นไม่มีใครรู้ รัฐบาลก็ไม่มีข้อมูล กระทรวงมหาดไทยที่ควรจะมีข้อมูลก็ไม่มี หรืออาจจะมีแล้วไม่เปิดเผย ซึ่งการไม่เปิดเผยข้อมูลคือความเสี่ยงนะครับ นี่จึงเป็นตัวเลขแรกๆที่ถูกเปิดออกมา

นอกจากนี้ จำนวนหนี้ต่อประชากรคิดเป็น 1 พันกว่าบาท/คน ถามว่าหนี้จำนวนเท่านี้ก่อหนี้เกินตัวแล้วหรือไม่ หากใช้หลักวิชาการตอบ ต้องบอกว่าไม่ถึงกับมาก เพราะสัดส่วนรายจ่ายเพื่อการชำระหนี้ รัฐบาลกลางมีกฎหมายกำหนดบอกว่าไม่เกิน 15% แต่ในท้องถิ่นช่วงปีดังกล่าวมีประมาณ 3-5% ดูตามเกณฑ์ภาพรวมประเทศไม่ถือว่าเสี่ยง  แต่พอจำแนกตามกลุ่มจังหวัดที่เทศบาลนั้นตั้งอยู่พบว่า ภาคตะวันออกเฉียงเหนือกู้เงินไปเยอะกว่าพื้นที่อื่น ซึ่งน่าเป็นห่วงมาก  สะท้อนว่าในพื้นที่แถบนี้ มีปัญหาในการบริหารการเงินการคลังท้องถิ่น โยงไปในหลายเรื่อง เช่น นักการเมืองท้องถิ่น หรือนักการเมืองระดับชาติที่ไปมีอิทธิพลในท้องถิ่น  หรือแม้แต่โยงไปถึงระบบการกำกับดูแลก่อหนี้โดยกระทรวงมหาดไทย ก็อาจเป็นไปได้ว่าหย่อนยานหละหลวมหรือไม่  พอทำสำรวจต่อยอดซ้ำอีกรอบ วิเคราะห์ข้อมูลอยู่ แต่ยังไม่เสร็จ แต่ก็เป็นข้อมูลที่อัพเดตขึ้น คราวนี้สำรวจองค์การบริหารส่วนจังหวัด(อบจ.)ด้วย    และเจาะเฉพาะเทศบาล ข้อมูลจำนวนใกล้เคียงกันกับสำรวจครั้งแรก 900 กว่าแห่ง พบว่า จำนวนท้องถิ่น เทศบาลที่ไปก่อหนี้มีจำนวนลดน้อยลงจาก 350 แห่ง เหลือประมาณ 170 แห่ง   เหตุผลหนึ่งลดลงคาดว่า เป็นผลพวงจากปี 2554 ที่กระทรวงมหาดไทยเริ่มเข้มงวดมากขึ้นในการดูแลอนุมัติการปล่อยหนี้ให้ท้องถิ่น มีการออกหนังสือสั่งการฉบับหนึ่งประมาณปลายปี 2554 ว่า การก่อหนี้จะรัดกุมเข้มงวดขึ้น ผ่านกระบวนการระดับจังหวัดให้กลั่นกรอง    อย่างไรก็ตาม แม้การกู้เงินน้อยลงก็จริง แต่เม็ดเงินที่กู้สูงมากขึ้น เทศบาลนครที่เคยมีหนี้รวม 88 ล้านบาท เพิ่มขึ้นหลังจากนั้น 3 ปี เป็น 111 ล้านบาท คิดเป็นตัวเลขต่อประชากรพบว่าเพิ่มสูงขึ้นเกือบเท่าตัว และเพิ่มทั้งหมด   ถามว่า ทำไมถึงเป็นอย่างนี้ คาดว่าการคลังท้องถิ่นตึงตัวมากขึ้น 3-4ปีหลังมานี้รัฐบาลไปใช้เงินท้องถิ่นมากขึ้น ท้องถิ่นจึงต้องหาทางออก การก่อหนี้จึงเป็นการปรับตัวหาทางออกทางหนึ่ง

หากข้อมูลยังเป็นแบบนี้ ก็น่ากังวล   เมื่อท้องถิ่นกู้เม็ดเงินจำนวนมากขึ้น ก็มีโอกาสเสี่ยงมากขึ้น ขณะที่งานวิจัยโดยรวมชี้ว่า ภาครัฐไม่ได้ประมวลหรือเปิดเผยข้อมูลเหล่านี้ออกมา

อยากเรียกร้องให้มีระบบรายงานประเมินความเสี่ยงเกิดขึ้น แล้วใช้ข้อมูลที่สมบูรณ์กว่านี้ เพราะข้อมูลที่ทำ เป็นเพียงกลุ่มตัวอย่าง เพราะท้องถิ่นมีราว 7,000-8,000 แห่ง หากมีข้อมูลที่สมบูรณ์ ประชาชนก็จะรู้มากขึ้นว่า ท้องถิ่นก่อหนี้แล้วเสี่ยงหรือไม่

โจทย์ที่น่าสนใจอีกประการคือ เงินท้องถิ่นที่กระจายลงไปแล้วมีส่วนราชการไปขอรับการสนับสนุนหรือรับเงินอุดหนุน เพื่อจัดงานของจังหวัด จัดกิจกรรมจังหวัด มีหรือเปล่า หรือถ้ามี มีมากขนาดไหน

ซึ่งโดยสรุปพบว่า ส่วนราชการที่ไปขอรับการอุดหนุนงบประมาณจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นจังหวัด อำเภอ ส่วนราชการจังหวัด ตำรวจ หรือกระทั่งทหาร ไปขอรับการอุดหนุนจากท้องถิ่นทั่วประเทศ ณ ปี 2553 จำนวน 1,000 กว่าล้านบาท คิดเป็นเงินเฉลี่ย 45 ล้านบาท/จังหวัด

นอกจากการขอรับเงินอุดหนุนและจำนวนเม็ดเงินแล้ว  คิดว่าประเด็นที่น่าสนใจมากกว่านั้นในเชิงนโยบายคือ มี conflict of interest หรือเปล่า โดยเฉพาะส่วนที่ผมพุ่งเป้าคือ ผู้ว่าราชการจังหวัดกับนายอำเภอ

ทุกวันนี้ ผู้ว่าฯทำโครงการ ขอรับการสนับสนุนงบประมาณจากอบจ. เทศบาล แล้วมีการกำหนดงบประมาณเท่านั้นเท่านี้ ทำเป็นเรื่องเป็นราว ทั้งระดับจังหวัด ระดับอำเภอ แล้วก็ส่วนราชการอื่นๆ   แต่ที่พุ่งเป้าไปที่จังหวัดกับอำเภอมากเป็นพิเศษ เพราะโดยบทบาทและหน้าที่ตามกฎหมาย 2หน่วยงานนี้คือ ผู้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  หากผู้กำกับดูแล ซึ่งมีหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณท้องถิ่น เข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องในการใช้จ่ายงบประมาณของท้องถิ่นด้วย เขาจะทำหน้าที่ตรวจสอบได้เข้มข้นไหม และหากนำมาใช้เสียเอง สามารถเปิดเผยหรือตรวจสอบได้หรือไม่  สิ่งที่เป็นห่วงมากกว่าเม็ดเงินที่จะหายไปคือ ผู้ว่าฯหรือนายอำเภอได้ทำหน้าที่กำกับดูแลอย่างที่ควรจะเป็นหรือไม่ เพราะประเด็นนี้อาจจะกลายเป็นเครื่องมือในการหาประโยชน์หรือไม่ ทำให้กลไกในการกำกับดูแลท้องถิ่นไม่ทำหน้าที่หรือไม่   ยกตัวอย่างเช่น หากมีการตรวจสอบเข้มข้น ก็อาจจะมีเรื่องการโดนหางเลขไปด้วย บางครั้งมีการใช้กระบวนการตรงนี้เป็นเครื่องมือต่อรองกันระหว่างผู้กำกับดูแลกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ศัพท์ท้องถิ่นเรียกว่า “ผลัดกันเกาหลัง”

       มันจะเป็นแบบนี้ คือ  นายขอมาก็ช่วยไป แต่ถ้าท้องถิ่นมีปัญหานายอย่าเล่นงานผมนะ มีชาวบ้านมาร้องเรียน นายเก็บเรื่องไว้ได้ไหม  อย่างนี้การกำกับดูแลก็เสีย คนที่จะเดือดร้อนจากการตรวจสอบที่ไม่เข้มงวดก็คือประชาชน นี่คือปัญหาที่น่าเป็นห่วง

ก่อนหน้านี้ท้องถิ่นกู้เงินไม่มาก ในช่วง 5 ปีแรกของการกระจายอำนาจ ตั้งแต่ปี 2542-2546 ท้องถิ่นได้รับเงินไปจำนวนมากจากผลพวงการกระจายอำนาจ ความจำเป็นก่อหนี้ของท้องถิ่นก็ยังน้อยมาก เพราะว่าเงินภาษี เงินอุดหนุนรัฐบาลส่งลงไปเต็มที่   แต่พอประมาณ ปี 2547-2548 ทิศทางรัฐบาล ซึ่งเป็นช่วงท้ายๆ ของพรรคไทยรักไทย และต่อเนื่องจากนั้นเป็นต้นมา รัฐบาลเริ่มมีโครงการประชานิยมเพิ่มขึ้น เม็ดเงินเท่าเดิม แต่รัฐบาลไปใช้เงินท้องถิ่นมากขึ้น เงินที่ท้องถิ่นเคยได้เยอะๆ ก็น้อยลง สุดท้ายก็หาทางออกด้วยการไปกู้เงิน

สำหรับแนวทางการแก้ ผู้กำกับดูแลต้องไม่มีส่วนเกี่ยวข้อง ไม่มีผลประโยชน์เกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะทางตรงหรือทางอ้อม ไม่อย่างนั้นจะเป็นปัญหา หากเราตำหนิว่า ท้องถิ่นใช้จ่ายเงินมีปัญหา สุรุ่ยสุร่าย มีคอร์รัปชั่นเรื่องการจัดซื้อจัดจ้าง ผู้กำกับดูแลก็ต้องรับผิดชอบด้วย  อีกส่วนคือ อาจจะให้น้ำหนักกับการตรวจสอบท้องถิ่นกับภาคประชาชนมากขึ้น เพราะชาวบ้านมีความใกล้ชิดมากกว่าส่วนกลาง หากข้อมูลเหล่านี้ถูกเปิดออกมาเป็นรายแห่ง ชาวบ้านก็อาจจะสนใจมากขึ้น แต่ปัญหาคือปัจจุบันกระทรวงมหาดไทยยังไม่ได้เปิดข้อมูลตรงนี้  ฉะนั้นสิ่งที่เรียกร้องในเชิงระบบที่ทำได้ก็คือ เปิดข้อมูลให้ชาวบ้านได้ดู หากคนเห็นข้อมูลก็จะสนใจ ตื่นตัว ในการตรวจสอบ กำกับดูแลท้องถิ่นมากขึ้น ทำให้สีเทาๆในการกำกับดูแล

อาจารย์บอกตอนท้ายว่า สิ่งที่ทำตอนนี้คือเป็นตัวเลขระดับคณะทำงาน แต่ก็เตรียมจะนำไปเปิดเผยให้อนุกรรมาธิการของสภาปฏิรูปแห่งชาติ(สปช.) ได้พิจารณา เพื่อหาแนวทางแก้ไขต่อไป แต่ต้องบอกว่า ข้อมูลผมยังไม่ 100 % หากอยากได้แบบสมบูรณ์ต้องสั่งการกระทรวงมหาดไทย เพราะมหาดไทยไปถึงทุกแห่ง สั่งการได้เลยจะดีที่สุด

                       ตรงนี้น่าสนใจครับ      การพัฒนาประเทศต่อไป หากไม่กระจายอำนาจ รัฐบาลก็ต้องเอาเวลามาแก้ไขปัญหาทุกเรื่อง ไม่มีเวลาไปคิดเรื่องใหญ่ ๆ เช่น เราเคยเห็นประเทศไหนบ้างรัฐบาลมาจัดระเบียบวินมอเตอร์ไซด์ นายกฯสั่งการจัดคิวรถตู้   แทบไม่มีเวลาไปคิดเรื่องใหญ่หรือแผนระยะไกล แต่ต้องมาแก้ไขปัญหาประจำวัน ซึ่งไม่ใช่เรื่อง นั่นเป็นเพราะรัฐบาลดึงทุกอย่างมาทำเอง นี่คือปัญหาของการไม่กระจายอำนาจ ฉะนั้น ยังมีความหวังและจำเป็น หากรัฐบาลอยากจะกระจายโอกาส กระจายความเท่าเทียมกันจริงๆ แต่ถ้ายังคงรวมศูนย์ต่อไป ไม่มีทางเป็นไปได้

                    เราต้องกล้าที่จะปล่อยให้ลูกโต เลี้ยงลูกมาถึงจุดหนึ่ง พอลูกเริ่มถึงวัยของเขา ต้องกล้าให้เขาไปเผชิญชีวิตของเขาเอง เขาจะได้เป็นคนมีความเข้มแข็ง แต่หากพ่อแม่ยังเลี้ยงลูกไปจนอายุ 30-40 ปี วันหนึ่งพ่อแม่ไม่อยู่ ลูกในวัย 40 เพิ่งออกไปเผชิญโลก ก็ไม่พร้อม ดูแลอะไรไม่ได้เลย เป็นพลเมืองที่ไม่มีคุณภาพ  เช่นเดียวกับท้องถิ่น เลี้ยงมา 10 กว่าปี รัฐบาลต้องกล้าที่จะปล่อย แต่ไม่ได้ปล่อยขาด  คือยืนดูห่างๆ ถ้าจำเป็นก็เข้าไปตักเตือน เข้าไปบอก จัดสรรงบประมาณ กำหนดกรอบอำนาจหน้าที่ว่าต้องไม่ทำอะไรที่ผิดปกติหรือเกินเลย แต่หากพบความผิดปกติ รัฐบาลต้องมีเครื่องมือชี้วัด ที่สามารถติดตามได้ว่าเริ่มเสี่ยงแล้ว ก่อหนี้มากไปแล้ว  เป็นต้น

            หากเตือนแล้วไม่ฟังก็ต้องมีไม้เรียว สั่งการ จะยุบ หรือชะลอการก่อหนี้ ก็แล้วแต่กระบวนการจัดการ แต่ทำเมื่อจำเป็น ดังนั้นรัฐบาลต้องให้อิสระแต่ต้องมีเครื่องมือในการดูแลที่ดี ยกระดับการดูแลท้องถิ่นแบบมีระยะ มีเครื่องมือในการติดตามตรวจสอบ ไม่ใช่ไปสั่งทุกอย่าง

                    บทความนี้ อาจจะหนักสมองไปหน่อย  แต่ลองอ่านให้จบครับ มีประโยชน์มากจริงๆ ขอขอบคุณข้อมูลจากสำนักข่าวอิศราที่นำมาเผยแพร่และ เราเรียบเรียงมาให้ท่านอ่าน

อรุณ ช้างขวัญยืน/ รายงาน

สำนักข่าว CNX NEWS เจาะข่าว ตรงใจคุณ